市場監(jiān)管部門應(yīng)如何處理投訴舉報(bào)

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，消費(fèi)糾紛日益增多，且呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全國12315平臺年均接收投訴舉報(bào)數(shù)量已突破千萬。在數(shù)量龐大的投訴舉報(bào)中，職業(yè)索賠人的投訴舉報(bào)占比較大，給市場監(jiān)管部門帶來巨大挑戰(zhàn)，依法處置成為關(guān)鍵。本文作者結(jié)合工作實(shí)踐，詳細(xì)分析處理投訴舉報(bào)的具體操作程序與方法，為實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)與行政效能提升之間的平衡提供切實(shí)可行的現(xiàn)實(shí)解決方案，以期對相關(guān)領(lǐng)域的工作有所裨益，敬請關(guān)注。

投訴舉報(bào)的處理方法

按照《市場監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第十四條“具有本辦法規(guī)定的處理權(quán)限的市場監(jiān)督管理部門，應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)作出受理或者不予受理的決定，并告知投訴人”的規(guī)定，市場監(jiān)管部門對于消費(fèi)者投訴，應(yīng)當(dāng)在七個(gè)工作日內(nèi)作出是否受理的決定，并告知投訴人。

但是，對此條規(guī)定，不能理解為對消費(fèi)者投訴的處理，只有受理與否一種方法?！稌盒修k法》的上位法——消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十六條規(guī)定：“消費(fèi)者向有關(guān)行政部門投訴的，該部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知消費(fèi)者。”該法對行政部門如何處理消費(fèi)者投訴、采用何種方法，并未作出限定。因此，《暫行辦法》第十四條的規(guī)定，只是處理消費(fèi)者投訴的一種方法，而非全部。行政部門為解決消費(fèi)者權(quán)益爭議，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定所作出的依法履職行為，均是合法的處理方法。

例如，食品安全法第一百一十五條規(guī)定：“對不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門并書面通知咨詢、投訴、舉報(bào)人。”市場監(jiān)管部門在七個(gè)工作日內(nèi)將消費(fèi)者投訴件移交有權(quán)處理部門，并告知投訴人移送情況，即滿足消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第四十六條規(guī)定要求，不必再作出不予受理決定。

此外，遵循高效便民原則，市場監(jiān)管部門處理消費(fèi)者投訴時(shí)，可以越過受理程序，直接實(shí)施行政調(diào)解，也可以直接要求經(jīng)營者履行對消費(fèi)者的義務(wù)。

原工商總局62號令《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》第二十七條第一款規(guī)定：“消費(fèi)者權(quán)益爭議當(dāng)事人同時(shí)到有管轄權(quán)的工商行政管理部門請求處理的，工商行政管理部門可以當(dāng)即處理，也可以另定日期處理。”該條款中的“當(dāng)即處理”不是指受理，而是應(yīng)當(dāng)場實(shí)施調(diào)解或要求經(jīng)營者履行對消費(fèi)者的義務(wù)。該條第二款“工商行政管理部門派出機(jī)構(gòu)可以在其轄區(qū)內(nèi)巡回受理消費(fèi)者投訴，并就地處理消費(fèi)者權(quán)益爭議”的規(guī)定，更體現(xiàn)出當(dāng)即處理的基本要求。當(dāng)即處理符合消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的立法本意，因此盡管原工商總局62號令已廢止，《暫行辦法》對此又未作規(guī)定，并不影響市場監(jiān)管部門對消費(fèi)者投訴實(shí)施當(dāng)即處理。

綜上所述，對于消費(fèi)者權(quán)益爭議的投訴，關(guān)鍵在于在法定期限（七個(gè)工作日）內(nèi)依法作出處理并予以告知，不必局限于是否作出受理決定的程序要求。

對消費(fèi)者投訴舉報(bào)的實(shí)質(zhì)處理，也并非只有行政調(diào)解一種方法。按照《侵害消費(fèi)者權(quán)益行為處罰辦法》第八條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，市場監(jiān)管部門有權(quán)要求經(jīng)營者“履行修理、重作、更換、退貨、補(bǔ)足商品數(shù)量、退還貨款和服務(wù)費(fèi)用或者賠償損失等義務(wù)”。換言之，經(jīng)營者違反國家規(guī)定或與消費(fèi)者的約定，或者提供不符合質(zhì)量要求的商品或者服務(wù)的，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)要求經(jīng)營者限期履行對消費(fèi)者的義務(wù)。經(jīng)營者無正當(dāng)理由超過十五日仍未履行的，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)予以查處。此時(shí)，不是依照經(jīng)營者的主觀意愿，而是必須滿足消費(fèi)者的合理訴求，并即刻履行不得拖延。但是，涉及賠償損失的數(shù)額，以及更換商品的差價(jià)結(jié)算等可由雙方協(xié)商的事項(xiàng)，則應(yīng)根據(jù)自愿原則，通過調(diào)解方式處理。

按照《暫行辦法》第二十一條第一款第（六）項(xiàng)“自投訴受理之日起四十五個(gè)工作日內(nèi)投訴人和被投訴人未能達(dá)成調(diào)解協(xié)議”的終止調(diào)解規(guī)定，市場監(jiān)管部門對消費(fèi)者投訴的行政調(diào)解期限最長為45個(gè)工作日。但是，對于受理后應(yīng)當(dāng)在多長期限內(nèi)實(shí)施調(diào)解，以及調(diào)解的次數(shù)，《暫行辦法》均未作規(guī)定。遵循高效便民原則，不宜在受理后較長時(shí)間才召集雙方調(diào)解。雙方分歧明顯無法彌合的，可以及時(shí)終止調(diào)解，不必屆滿45個(gè)工作日。明知雙方達(dá)成協(xié)議無望，仍然堅(jiān)持繼續(xù)調(diào)解，并不利于保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

投訴處理的告知

對消費(fèi)者權(quán)益爭議投訴處理的告知，應(yīng)該通過什么形式？消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和《暫行辦法》均未作出具體規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)按照“對等原則”告知，即投訴人以信函、電話、傳真、平臺留言等形式投訴，告知也相應(yīng)用此類形式回復(fù)。筆者主張，考慮告知需要“留痕”，原則上采用書面形式為宜。

紙質(zhì)函件屬于書面形式，但不是唯一的書面形式。按照民事訴訟法第九十條“經(jīng)受送達(dá)人同意，人民法院可以采用能夠確認(rèn)其收悉的電子方式送達(dá)訴訟文書”和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百三十五條第一款“電子送達(dá)可以采用傳真、電子郵件、移動通信等即時(shí)收悉的特定系統(tǒng)作為送達(dá)媒介”的規(guī)定，通過短信、電子郵件、微信等方式送達(dá)的告知書，亦屬于書面形式。

實(shí)務(wù)中，投訴舉報(bào)人在投訴舉報(bào)時(shí)留存或認(rèn)可的通訊方式，應(yīng)視為其同意行政部門經(jīng)此形式回復(fù)告知。比如手機(jī)號碼、電子郵件地址、信函寄送地址以及投訴舉報(bào)接收平臺提示的反饋方式等。行政部門只要有證據(jù)證明告知已通過諸如短信或者電子郵件等發(fā)送到達(dá)的，應(yīng)當(dāng)視為已履行告知職責(zé)，除非投訴舉報(bào)人有反證證明其未收到。

對于有的職業(yè)索賠人故意聲稱其手機(jī)無短信功能或者已關(guān)閉短信使用，甚至故意不接顯示行政部門名稱的電話的情形，市場監(jiān)管部門可將其列入不可信名單，對其投訴不予回復(fù)。理由是：按照《暫行辦法》第九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，投訴人應(yīng)當(dāng)提供姓名、電話號碼、通訊地址，且聯(lián)系方式都應(yīng)有效。故意留存不接收短信又無法接通電話的通訊方式顯然無效，市場監(jiān)管部門有合理依據(jù)不再負(fù)有告知義務(wù)。

此外，《暫行辦法》第十八條第二款規(guī)定：“采取現(xiàn)場調(diào)解方式的，市場監(jiān)督管理部門或者其委托單位應(yīng)當(dāng)提前告知投訴人和被投訴人調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)、調(diào)解人員等。”市場監(jiān)管部門在受理告知書中，可以載明“本局將組織消費(fèi)糾紛的調(diào)解，請投訴人務(wù)必保持通訊暢通，并確保留存的通訊方式能夠收悉相關(guān)信息，如有變動請及時(shí)告知本局”。市場監(jiān)管部門委托消協(xié)等組織實(shí)施調(diào)解的，應(yīng)一并告知被委托組織的名稱及調(diào)解人基本情況。告知應(yīng)當(dāng)以市場監(jiān)管部門的名義，投訴人或者被投訴人認(rèn)為調(diào)解人與本案存在利害關(guān)系的，有權(quán)請求被委托組織的調(diào)解人回避。執(zhí)法人員作為調(diào)解人的回避，適用行政處罰程序中的回避規(guī)定。

舉報(bào)處理的告知

《暫行辦法》第三十一條第二款規(guī)定：“舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)的，有處理權(quán)限的市場監(jiān)督管理部門還應(yīng)當(dāng)自作出是否立案決定之日起五個(gè)工作日內(nèi)告知舉報(bào)人。”但市場監(jiān)管部門對舉報(bào)的處理，立案與否并非唯一途徑。例如，按照食品安全法第一百一十五條的規(guī)定，對食品違法行為舉報(bào)的移送，應(yīng)直接告知“該舉報(bào)不屬本部門管轄，已依法移送××部門處理”，不必進(jìn)入行政處罰程序?qū)嵤┖瞬?，無需作出是否立案的決定。再比如，被舉報(bào)人違法行為雖成立，但情節(jié)輕微，依法不予處罰的，也無需告知不予立案，只需告知具體的處理情況。還有的雖名為舉報(bào)，實(shí)為咨詢件，直接答復(fù)即可。

《暫行辦法》第三十二條規(guī)定，對舉報(bào)處理結(jié)果的告知前提是“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)處理結(jié)果告知舉報(bào)人或者對舉報(bào)人實(shí)行獎勵的”。舉報(bào)獎勵是舉報(bào)處理結(jié)果的一種情形，舉報(bào)獎勵告知按照相關(guān)獎勵規(guī)定執(zhí)行，如《食品藥品違法行為舉報(bào)獎勵辦法》。

《暫行辦法》設(shè)定舉報(bào)處理結(jié)果告知的條件，意在遏制職業(yè)索賠人的濫訴行為，卻也在實(shí)踐中為執(zhí)法人員設(shè)定了門檻。

其一，在眾多市場監(jiān)管法規(guī)中，找出哪些需要告知處理結(jié)果并非易事。比如食品舉報(bào)處理結(jié)果是否應(yīng)當(dāng)告知，在執(zhí)法實(shí)踐中有不同認(rèn)識，有的因未告知處理結(jié)果而被判敗訴。商標(biāo)注冊人因他人侵犯其注冊商標(biāo)專用權(quán)而舉報(bào)的，屬于案件當(dāng)事人之一，與被舉報(bào)人具有同等訴權(quán)，但從商標(biāo)法及其實(shí)施條例的條文看，并無明確的處理結(jié)果告知規(guī)定。

其二，采用設(shè)定門檻的告知方式，存在被認(rèn)為不依法履職的風(fēng)險(xiǎn)。原工商總局28號令《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十八條第一款規(guī)定：“工商行政管理機(jī)關(guān)對投訴、舉報(bào)、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知被調(diào)查人和具名投訴人、申訴人、舉報(bào)人。”此外，原食藥總局21號令《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》和原國家發(fā)展改革委6號令《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查暫行辦法》，也有告知處理結(jié)果的明確規(guī)定。

其三，不告知處理結(jié)果，并不能阻止職業(yè)索賠人復(fù)議訴訟。行政訴訟法第四十七條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個(gè)月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。”行政部門查處侵害消費(fèi)者權(quán)益行為，具有保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的性質(zhì)，故消費(fèi)者因其權(quán)益受到侵害而向行政部門舉報(bào)，也可視為請求行政部門保護(hù)其合法權(quán)益，因而并不能排除復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院根據(jù)立案情況告知受理其行政復(fù)議申請或者行政訴訟，但不告知處理結(jié)果可能導(dǎo)致執(zhí)法人員構(gòu)成不履職行為。

對投訴舉報(bào)處理決定不服的救濟(jì)途徑

消費(fèi)者對不予受理其投訴的行政決定具有訴權(quán)，認(rèn)為行政部門未依法履職的，可以申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以提起行政訴訟。市場監(jiān)管部門向舉報(bào)人告知立案決定，屬于程序告知，不具有可訴性，但立案告知后未告知后續(xù)處理結(jié)果的，舉報(bào)人認(rèn)為行政部門未履行保護(hù)職責(zé)，則可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

告知不予立案決定，是對舉報(bào)處理結(jié)果的告知，舉報(bào)人與舉報(bào)事項(xiàng)存在利害關(guān)系的，具有申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的資格。市場監(jiān)管部門告知對舉報(bào)事項(xiàng)作出行政處罰、不予行政處罰、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的，亦屬處理結(jié)果告知，舉報(bào)人對此處理決定可能有訴權(quán)，也可能沒有訴權(quán)。那么這種告知是否應(yīng)當(dāng)載明救濟(jì)途徑呢？

現(xiàn)行有效的國務(wù)院令第499號《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議申請期限。”條文中使用“應(yīng)當(dāng)告知”，意味著應(yīng)當(dāng)告知而不告知，構(gòu)成違法。

浙江省杭州市市場監(jiān)管部門使用的《投訴舉報(bào)處理告知書》模板載明：“你（單位）對上述告知中有關(guān)本局不予立案（不予受理）、不予處罰、銷案或者移交其他機(jī)關(guān)處理等決定不服，且與自身合法權(quán)益存在法律上利害關(guān)系的，可以自接到本告知書之日起60日內(nèi)向……申請行政復(fù)議，也可以依法在6個(gè)月內(nèi)直接向人民法院起訴。”這樣就避免出現(xiàn)告知錯(cuò)誤的情況，且不產(chǎn)生未告知救濟(jì)途徑的問題。有沒有利害關(guān)系，投訴舉報(bào)人可以自行判斷，最終由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院認(rèn)定。“依法在6個(gè)月內(nèi)直接向人民法院起訴”，也可涵蓋新行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議前置事項(xiàng)。